本所代理建房戶狀告蘭溪市國土局案
2005-05-18 05:53:22
2001年，蘭溪市游埠鎮(zhèn)滕某，為響應(yīng)政府關(guān)于舊城改造的號召，拆掉了自家的房子。政府在原址為其安置了143.79平方米的國有土地。然而就是這塊出讓土地，讓他數(shù)年來吃盡了苦頭。受讓時，拆遷人答應(yīng)他只管交錢，所有土地出讓手續(xù)和建房手續(xù)，均由拆遷人替他辦好。但當(dāng)他按照市城建局規(guī)劃設(shè)計的圖紙進行建設(shè)時，突然被告知是違章建筑，并被強行敲掉了陽臺。此后，厄運就一直伴隨著他家。別的拆遷戶土地出讓合同都已簽訂，而他要求簽訂時，卻被告知有糾紛不能辦。就這樣被拖著，一拖就是四年多。 去年底，滕某找到本所，要求代理本案。我所指派行政訴訟部黃海萍律師辦理該案。接受委托后，本著慎重對待行政案件的原則，承辦律師在全面調(diào)查了解并走訪了相關(guān)的當(dāng)事人、查清了有關(guān)案情后，向政府有關(guān)部門發(fā)出了律師函。但有關(guān)部門無動于衷。在這種情況下，本所代理滕某向蘭溪市法院提起了行政訴訟，告蘭溪市國土資源局行政不作為。2005年4月20日，蘭溪市法院公開開庭審理了此案。 2002年7月18日，建設(shè)局、滕某、拆遷人三方曾經(jīng)共同簽訂了一份《協(xié)調(diào)意見》。在這份《協(xié)調(diào)意見》中，建設(shè)局將滕某受讓143.79平方米地塊中的一間確定為營業(yè)房。被告蘭溪市國土資源局在本案審理期間，卻向法庭出示了一份市建設(shè)局2004年9月16日出具的函，稱建設(shè)局已經(jīng)把前《協(xié)調(diào)意見》撤銷。國土資源局以此認為他不能作為。這樣一來，滕某又不得不提起對建設(shè)局的起訴，引發(fā)了案中案。充分體現(xiàn)了政府部門之間互相包庇不講行政信賴的現(xiàn)象，“我是政府我怕誰”。本所代理律師認為：蘭溪市建設(shè)局撤銷自己簽訂的《協(xié)調(diào)意見》的行為，是典型的政府部門出爾反爾、違反《行政許可法》的行政信賴保護原則的行為。 蘭溪市法院在受理了滕某對建設(shè)局的起訴后，對告國土局案進行了審理，并裁定中止。 2005年5月12日，《金華日報》記者唐伯余以《建房三年辦不了證、建房戶狀告國土局》為題作了長篇報道，《浙江都市網(wǎng)》、《神州律師網(wǎng)》轉(zhuǎn)載了該報道。 詳細情況見本網(wǎng)站“媒體報道”欄。 附：1、本所出具的《律師函》； 2、訴蘭溪市建設(shè)局案《一審代理詞》 關(guān)于要求辦理土地出讓手續(xù)的 律 師 函 京律函字[2004]30號 蘭溪市國土資源局： 浙江京衡律師事務(wù)所接受蘭溪市游埠鎮(zhèn)居民滕銀勤戶的委托，指派律師擔(dān)任他的委托代理人，全權(quán)處理其與貴局關(guān)于要求辦理土地出讓手續(xù)的有關(guān)事務(wù)。接受委托后，我們對滕銀勤戶取得該土地的事實進行了調(diào)查，并對貴局是否應(yīng)為滕銀勤戶依法辦理土地出讓手續(xù)從法律上進行了分析，并形成了初步的調(diào)查意見。為便于貴局詳細了解本案事實，同時也表示我們慎重對待此事的態(tài)度，本著能夠以協(xié)商解決此事的精神，特就本案事實及相關(guān)法律意見詳細致函貴局： 1998年，蘭溪市游埠鎮(zhèn)政府動議對游埠鎮(zhèn)永安路進行集鎮(zhèn)老街改造，并以蘭游政[1998]02號文《關(guān)于要求進行集鎮(zhèn)老街改造和土地使用權(quán)出讓的請示》報蘭溪市政府。蘭溪市政府對該地塊的老街改造與土地使用權(quán)出讓工作作出了審批（見蘭溪市人民政府辦公室第18號抄告單），同意對游埠鎮(zhèn)永安路進行改造，騰出的宅基地面積由建土局（即貴局）組織進行土地使用權(quán)有償出讓，土地出讓金收益部分全部返還用于舊城改造，并按規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。 根據(jù)市政府的批示，游埠鎮(zhèn)政府于2001年5月開始正式實施老街改造的有關(guān)拆遷安置宣傳工作。2001年7月，蘭溪市政府發(fā)布舊鎮(zhèn)改造通告，公告了拆遷的范圍及時間等有關(guān)事項，游埠鎮(zhèn)政府為拆遷人。根據(jù)該公告范圍，滕銀勤等14戶被列入了此次拆遷的范圍。游埠鎮(zhèn)政府為此成立了拆遷辦公室，鎮(zhèn)城建辦主任范雅根為拆遷辦主任，城建辦副主任施根成為拆遷辦副主任，并抽調(diào)了游埠村原書記駱忠標(biāo)為拆遷辦公室成員，拆遷具體工作由施根成與駱忠標(biāo)負責(zé)。 為保證拆遷工作的順利進行，鎮(zhèn)拆遷辦對各被拆遷戶作了大量的工作，召開了多次拆遷會議，據(jù)當(dāng)時的村書記駱忠標(biāo)陳述：在拆遷會議上，各拆遷戶普遍反映地價高（2001年2500元/平方米），拆房無補償?shù)葐栴}。對此，鎮(zhèn)拆遷辦承諾：請大家放心拆房子，拆遷辦會將安置工作做好。2500元/平方米的地價中包含了配套設(shè)施的費用，如道路（包括人行道）、水電安裝、排污、綠化等設(shè)施費；所有建房手續(xù)由鎮(zhèn)政府及游埠村包辦至土地使用證，其費用均包括在地價中，不再另行收取其他費用。最后，拆遷辦與被拆遷戶達成一致意見：拆遷實行“拆一還一”，房屋不計賠償，且每平方米再交納242元配套費，安置超出“拆一還一”面積部分以2500元/平方米計算。 2001年8月，拆遷工作基本結(jié)束，各被拆遷戶所在地塊及建房面積均已確定，并與拆遷單位簽訂了拆遷合同及房屋拆遷補償合同。并在8月14日交付了首期款10萬元。因滕銀勤戶被安置房屋涉及轉(zhuǎn)角處，安置面積按實量實算面積最終確定為143.49平方米，共計交納土地出讓金23.7255萬元（分五次交納，其中沿溪邊地價為1500元/平方米，安置面積52.93平方米，計出讓金7.9395萬元；沿街地價為2500元/平方米，安置面積為90.56平方米，扣除“拆一還一”面積30平方米，計土地出讓金15.1400萬元；“拆一還一”配套費242元/平方米，計7260元；扣除應(yīng)返還被拆遷戶補償款800元）。底層五間全部按營業(yè)面積給予安置結(jié)算，蘭溪市建設(shè)規(guī)劃局依程序向貴局提供了拆遷地塊用地紅線圖及總平面規(guī)劃設(shè)計圖紙，并向各被拆遷戶出具了建筑圖紙。 但是，2001年9月，在蘭溪市規(guī)劃局再次設(shè)計的施工圖紙中，滕銀勤戶6－7軸營業(yè)地塊卻被變更為“通道”。并且，游埠村主任將滕銀勤戶找去，強行要求交出通道鑰匙。但滕銀勤戶認為其已按營業(yè)地塊交清土地出讓金，該地塊不是通道，他只是同意其底層門面房供行人通行，并未要求變更權(quán)屬將6-7軸營業(yè)房更改為通道，要求更正。但游埠鎮(zhèn)及游埠村卻認為，該地塊已經(jīng)規(guī)劃改為通道，而通道是不能確權(quán)給個人的，因此，不可能再將該地塊作為滕銀勤戶的營業(yè)店面，滕銀勤戶可以使用，但產(chǎn)權(quán)不能做到滕戶名下。糾紛由此產(chǎn)生。 在其后的滕銀勤戶起訴市建設(shè)局違法拆遷陽臺一案中，法院在審理期間，在法官的主持下，蘭溪市建設(shè)局、鎮(zhèn)政府與滕戶于2002年7月18日達成了一份書面協(xié)調(diào)意見。該協(xié)調(diào)意見約定：滕戶購買的永安路聯(lián)建房建施圖6－7軸一樓，通道變更為營業(yè)房，滕戶自愿將6軸－7軸營業(yè)房作為通道使用。滕戶辦理145平方米的土地證、房產(chǎn)證等有關(guān)證件過程中，市建設(shè)局與游埠鎮(zhèn)出具有關(guān)手續(xù)并協(xié)助有關(guān)部門做好辦證工作。 協(xié)調(diào)意見簽訂后，蘭溪市建設(shè)局不久即按約定履行了相關(guān)義務(wù)，向滕銀勤戶出具了將通道依法更改為營業(yè)店面的正式圖紙。但當(dāng)滕銀勤戶向貴局申請辦理土地出讓手續(xù)時，卻被貴局工作人員告知，該地塊與游埠村存在通道糾紛，在沒得到解決之前，不能辦理土地出讓手續(xù)。致使滕戶的土地出讓合同至今尚未簽訂，有關(guān)土地出讓手續(xù)尚未辦理。 在調(diào)查到上述事實的基礎(chǔ)上，結(jié)合本案相關(guān)證據(jù)材料，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定，我們認為： 一、 游埠村不是該地塊業(yè)主，其無權(quán)主張權(quán)利 該地塊系游埠鎮(zhèn)政府為實施老街改造，并進行土地使用權(quán)出讓用地，其出讓方案已經(jīng)蘭溪市政府審批，并由市建土局（即貴局）組織進行土地使用權(quán)有償出讓，其中受讓對象包括滕銀勤等十四戶被拆遷戶。在蘭溪市政府2001年7月發(fā)布的游埠鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)改造通告中，游埠鎮(zhèn)政府為拆遷人。并且，滕銀勤戶非游埠村村民，其土地使用權(quán)系從蘭溪市萬嘉建設(shè)有限公司轉(zhuǎn)讓而來。由此可見，滕銀勤等十四戶系貴局土地出讓的直接對象，中間沒有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。該地塊在游埠鎮(zhèn)實施拆遷前其土地性質(zhì)并非游埠村集體土地，并且游埠村也并非國有土地使用權(quán)受讓方。因此，無論從土地的來源還是去向上分析，游埠村未曾擁有過該地塊的土地使用權(quán)。至于滕戶的房產(chǎn)就更不屬于游埠村所建。因此，其無權(quán)對該地塊主張權(quán)利。至于“業(yè)主”之稱，更是無稽之談。在整個拆遷安置過程中，其不過是起了“配合拆遷、代建菜市場”的角色。按照法律規(guī)定，土地出讓金由土地管理部門收取，專項用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。游埠村之所以能直接收取土地出讓金，是蘭溪市政府為將土地出讓金返回游埠鎮(zhèn)進行舊鎮(zhèn)改造，而簡便財務(wù)手續(xù)的結(jié)果。游埠鎮(zhèn)永安路的改造用的是國家的土地出讓金，而非游埠鎮(zhèn)或游埠村的錢。永安路改造的結(jié)果，除土地出讓外，其土地權(quán)屬及房屋產(chǎn)權(quán)屬于國家。因此，游埠村主張“業(yè)主”，既無事實依據(jù)，更無法律依據(jù)。 二、 滕戶購買的營業(yè)地塊不存在“通道糾紛” 1、滕銀勤戶最終被拆遷安置的面積為143.49平方米，共計交納土地出讓金23.7255萬元。其中，6－7軸底層按1500元/平方米的營業(yè)用房價格交納，交納土地出讓金的行為證明政府與滕銀勤戶已達成出讓營業(yè)用地的合意。 2、2002年7月18日蘭溪市建設(shè)局（規(guī)劃部門）、游埠鎮(zhèn)政府（拆遷人）、滕銀勤戶（土地受讓方），共同簽訂協(xié)調(diào)意見。該意見明確滕銀勤戶購買的永安路聯(lián)建房建施圖6－7軸一樓為營業(yè)房。該協(xié)議已產(chǎn)生法律效力。 3、2002年7月18日協(xié)調(diào)意見簽訂后，市建設(shè)局已按協(xié)調(diào)意見出具6－7軸為營業(yè)用房的規(guī)劃圖紙，即規(guī)劃部門已進行了規(guī)劃確認營業(yè)用房性質(zhì)。 4、游埠村不是業(yè)主，其無權(quán)主張也沒有可能再去主張“通道”權(quán)屬。因為6－7軸底層的建設(shè)完全由滕銀勤戶投入資金，與市場進出的其他幾個通道的建設(shè)不同。 以上四點，充分證明滕銀勤戶購買的6－7軸為營業(yè)用地，而不是通道，更不存在糾紛。 三、 貴局依法負有辦理土地出讓手續(xù)的法定義務(wù) 根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二章第8條及第11條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同。”“土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂”。貴局作為土地管理部門，依法行使法律規(guī)定的權(quán)力，同時，負有履行法律規(guī)定的義務(wù)的職責(zé)。作為出讓方，負有收取土地出讓金，交付土地、簽訂土地出讓合同等辦理土地出讓手續(xù)的職責(zé)。 具體到本案，蘭溪市政府已對游埠鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)改造作出了批示，明確該地塊由貴局組織進行土地使用權(quán)有償出讓，舊鎮(zhèn)改造的規(guī)劃、拆遷、重建等工作統(tǒng)一在貴局的組織和指導(dǎo)下進行，并要求貴局應(yīng)積極做好服務(wù)工作。因此，貴局在本案中，依法負有辦理各項土地出讓手續(xù)的義務(wù)。 四、 貴局不辦理土地出讓手續(xù)的行為已構(gòu)成行政不作為 依照法定程序，蘭溪市建設(shè)局已向貴局提供該地塊建設(shè)用地規(guī)劃許可證，建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計條件及要求，并附永安路拆遷改造商住樓用地紅線圖及總平面規(guī)劃設(shè)計圖紙。按照規(guī)劃設(shè)計要求，由貴局組織土地使用權(quán)出讓，與受讓方簽訂土地出讓合同，收取土地出讓金，交付土地與受讓方使用，并由受讓方按照規(guī)定申領(lǐng)土地證。但本案中，滕銀勤戶已交納完全部土地出讓金，貴局也已交付土地給滕銀勤戶使用（本案中系由拆遷人間接交付，但法律后果由貴局承擔(dān)）。滕銀勤戶受讓土地已形成事實。但是，在滕銀勤戶的一再申請下，貴局卻遲遲不予簽訂土地出讓合同。貴局不予簽訂土地出讓合同的理由是滕銀勤戶與游埠村存在“通道”糾紛，因此不能簽訂。但需要提醒貴局的是：第一，游埠村無權(quán)主張營業(yè)用地為“通道”，不存在“通道”之爭；第二，貴局應(yīng)該履行的職責(zé)不能混淆。本案中，出讓是貴局的職責(zé)，規(guī)劃是城建規(guī)劃部門的職責(zé)。該地塊的用途是貴局與規(guī)劃部門共同擬訂，而非游埠村所決定。貴局應(yīng)當(dāng)依法而非依游埠村的“說法”作出是否辦理土地出讓手續(xù)的決定。因此，貴局遲遲不對滕銀勤戶辦理土地出讓手續(xù)的行為已構(gòu)成了行政不作為。 綜上，滕銀勤戶被安置在該地塊距今已逾三年，但由于諸方面原因，導(dǎo)致土地證至今尚未依法取得。對貴局來說，貴局有依法行政、監(jiān)督管理的職責(zé)，滕銀勤戶土地使用長期處于非法的狀態(tài)下之下，而該事實并非滕銀勤戶違法行為造成。這既有違貴局履行依法監(jiān)督管理的行政職責(zé)，也極不利于貴局在蘭溪市有效開展各項執(zhí)法工作。如該局面不盡快解決，不利于樹立貴局依法行政的良好形象。而對滕銀勤戶來說，作為行政行為相對人，他們依賴政府、相信政府，其委托本所律師目的并不是一定要通過訴訟手段解決本案糾紛，他們希望能通過本所律師，仔細地分析本案的事實，找到法律依據(jù)及有效解決本案糾紛的途徑，以期通過法律程序維護他們的合法權(quán)益。因此，我們希望貴局在收到本所的律師函后，能全面的調(diào)查了解本案事實，分析滕銀勤戶提出的要求是否合法，并依法慎重、妥善的處理本案，而不需要通過訴訟程序來解決此事。 特致函貴局，請貴局在收到本律師函后，將關(guān)于本案的處理意見在二十個工作日內(nèi)給予本所書面答復(fù)。逾期沒有答復(fù)，本所將接受滕銀勤戶委托，以訴訟途徑維護委托人的合法權(quán)益。 浙江京衡律師事務(wù)所 黃海萍 律師 附：本案有關(guān)證據(jù) 蘭溪市滕銀勤戶訴市建設(shè)局行政行為違法案一審 代 理 詞 審判長、審判員： 浙江京衡律師事務(wù)所接受本案原告滕銀勤戶的委托，指派我擔(dān)任他的訴訟代理人。在這之前，我還接受指派代理了原告訴蘭溪市國土資源局行政不作為一案。在法庭審理原告訴蘭溪市國土資源局行政不作為一案中，蘭溪市國土資源局把本案被告蘭溪市建設(shè)局2004年9月16日作出的《關(guān)于撤銷2002年7月18日協(xié)調(diào)意見的函》作為重要證據(jù)向法庭提供，以作為開脫自己不作為的理由。這樣，原告不得不對本案被告提起行政訴訟，請求法院撤銷本案被告作出的《關(guān)于撤銷2002年7月18日協(xié)調(diào)意見的函》。我們認為：本案被告作出的具體行政行為是政府機關(guān)出爾反爾、不講誠信，典型的違反《行政許可法》政府行政信賴保護原則的案例。被告的答辯意見連最起碼的行政法常識都不懂，難怪被告會如此隨意行政，不計任何法律后果。在被告眼里，可能根本也就沒有什么法律規(guī)定，正如被告想訂協(xié)議就訂、想撤就撤一樣，其作出的行為都是可以隨意改變的。下面針對被告的答辯意見和法庭剛才審理的情況，我發(fā)表以下幾點意見，供合議庭審議、采納： 一、原協(xié)調(diào)意見是行政機關(guān)與行政相對人之間對某一行政管理事項約定一致的合意，對于被告來說，是履行行政管理職能過程中的行政行為，不是民事行為。 該協(xié)調(diào)意見從其本質(zhì)上來說，是被告為實行行政管理職能而征求行政相對人意見達成合意后的一個約定，也是行政機關(guān)對行政相對人在某項行政管理事項上作出的許可承諾。該合意在不違反法律法規(guī)規(guī)定的情況下，對協(xié)議三方當(dāng)事人具法律約束力，任何一方不得擅自反悔，這是政府信賴保護原則，同時也是契約合同的本質(zhì)屬性所決定。就被告來說，在2001年8月份向行政相對人提供的第一份圖紙上明確標(biāo)明永安路菜市場建施圖6―7軸一樓規(guī)劃為營業(yè)用途，并要求原告按該第一份圖紙抓緊時間建造，而原告隨后已按該第一份圖紙建筑施工。后被告再次出具的圖紙卻未經(jīng)行政相對人同意，將建施圖6―7軸一樓變更為通道。原告當(dāng)然不同意，在這種情況下，經(jīng)被告、拆遷人、原告三方充分協(xié)商，達成了2002年7月18日的《協(xié)調(diào)意見》。因此，該《協(xié)調(diào)意見》是被告為確定建施圖6―7軸一樓最終規(guī)劃用途而征求原告意見，三方達成合意的約定，是被告為確定最終規(guī)劃用途過程中所實施的行政行為。而其于2003年5月作出的確認為營業(yè)用途的規(guī)劃圖紙是最終生效的具體行政行為，是其確認6―7軸地塊為營業(yè)性質(zhì)的整個行政行為的最終體現(xiàn)。就協(xié)調(diào)意見本身來講，它體現(xiàn)了被告是為履行行政規(guī)劃管理的職能。同時，作為三方的合意，它具有行政契約的性質(zhì)，在沒有違反法律規(guī)定的情況下，作為行政機關(guān)，不得擅自改變自己作出的承諾。 二、《協(xié)調(diào)意見》內(nèi)容沒有違反法律規(guī)定，被告撤銷《協(xié)調(diào)意見》的理由適用法律依據(jù)錯誤。 首先，從主體上看，被告作為履行城市規(guī)劃管理行政職能的部門，根據(jù)法律規(guī)定，有權(quán)最終確定規(guī)劃用途。根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第九條規(guī)定：縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作?！冻鞘袊型恋厥褂脵?quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第3條規(guī)定：直轄市、市和縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負責(zé)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的規(guī)劃管理工作。因此，被告對6―7軸用途為營業(yè)房的確認是有效的，并不違反法律規(guī)定。 其次，從內(nèi)容上看，原告一開始取得的6―7軸一樓地塊的用途即為營業(yè)用途，原告按該營業(yè)用途交了土地出讓金，是被告不經(jīng)原告同意在已經(jīng)確定為營業(yè)用途的基礎(chǔ)上進行了變更，原告不同意，協(xié)調(diào)意見是在這種情況下，經(jīng)三方協(xié)商后又將所謂的“通道”還原為營業(yè)用途。實質(zhì)上并不是原告要求改變土地用途，而是被告對自己的行為進行更正。并且，根據(jù)法律規(guī)定，確定規(guī)劃是被告的職能，反之，被告根據(jù)實際情況進行更正也是被告的職能范圍。因此，被告最終確定6―7軸地塊為營業(yè)用途是符合法律規(guī)定的。 第三、6―7軸一樓地塊從事實上分析，其并不是唯一的通道，非要做成通道不可，將其用途確定為營業(yè)用途并不損害公共利益，也不違反法律規(guī)定。 因此，《協(xié)調(diào)意見》不論從主體還是從內(nèi)容上及事實的可操作性上分析，其并沒有違反法律規(guī)定，作為政府部門，被告不得擅自改變自己作出的承諾。 被告在作出撤銷2002年7月18日協(xié)調(diào)意見的函中認為：原告要求通道變更為營業(yè)房，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第2章第18條規(guī)定，變更需經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)。因簽訂的協(xié)調(diào)意見沒有經(jīng)過土地管理部門同意，因此無效，予以撤銷。原告認為：被告這是故意歪曲本案原本事實，錯誤適用法律規(guī)定： 首先，原告開始受讓的地塊其用途就是營業(yè)性質(zhì)，原告已按營業(yè)用途全額交納了土地出讓金，這有證據(jù)可以佐證，不存在原告要求變更為營業(yè)用途的問題，不屬于《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定的情況； 其次，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定的情況是指需要重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同的行為，并調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。本案中，原告不存在調(diào)整土地出讓金的情況，因為原告本來就是按照營業(yè)用途交納了土地出讓金，事實上已達成了按營業(yè)用途出讓的協(xié)議，不需要重新再按營業(yè)用途簽訂土地出讓合同。 第三、被告承諾6―7軸地塊用途為營業(yè)性質(zhì)的行為，對原告而言，應(yīng)當(dāng)視為已取得土地管理部門的同意。因為作為最終確定規(guī)劃用途的被告已對原告作出了外部具體行政行為，即為原告發(fā)放了規(guī)劃圖紙。該行為的后果是：對于相對人來說，應(yīng)當(dāng)視為土地管理部門已經(jīng)同意，因規(guī)劃用途已獲批準(zhǔn)，外部行為已經(jīng)生效。就算土地管理部門有意見，也屬于政府部門之間內(nèi)部協(xié)調(diào)的事情，不得對外聲稱無效。這是政府信賴保護原則和保護行政相對人利益原則對行政機關(guān)的具體要求。另外，從時間上分析，協(xié)調(diào)意見為2002年7月簽訂，而被告對原告發(fā)放規(guī)劃圖紙的時間為2003年5月，這期間被告完全有時間與土地管理部門溝通，而土地管理部門按照政府交辦單的要求，全程提供出讓服務(wù)，其也有義務(wù)在被告與原告及拆遷人達成合意時及時與被告取得一致意見，否則就是不作為，而不得以不知情、不同意而相互推諉、唐塞責(zé)任。如果是以這種情由而對行政相對人不利，則不是行政相對人的過錯而是被告及土地管理部門的責(zé)任，這個后果應(yīng)由被告及土地管理部門來承擔(dān)，而不能使行政相對人的利益受損，這是行政法的基本原則。從保護行政相對人的原則出發(fā)，不得以損害行政相對人的利益為代價。被告不得以未取得土地管理部門的同意而對自己作出的行政行為進行撤銷。 被告在答辯狀中陳述的理由認為：原告必須取得國有土地使用權(quán)并且符合該項地塊規(guī)劃設(shè)計要求，因原告至今沒有取得國有土地使用權(quán)，原協(xié)調(diào)意見內(nèi)容無法履行。被告這是什么理由和邏輯？規(guī)劃先行的原則難道被告不懂？原告如果已經(jīng)簽訂了土地出讓合同，就不存在被告再來確定6―7軸一樓地塊是通道還是營業(yè)用途了。只有被告先確定6―7軸地塊的用途，才能辦理土地出讓手續(xù)，被告當(dāng)時也正是由于該原因才與原告及拆遷人三方確定6―7軸地塊的用途?，F(xiàn)在居然倒過來認為原告必須先要取得土地使用權(quán)，不然協(xié)調(diào)意見無法履行。既然協(xié)調(diào)意見簽訂了又無法履行，那么當(dāng)時簽訂這個協(xié)調(diào)意見是什么意思？愚弄老百姓嗎？難道被告對自己的職能當(dāng)時不知道現(xiàn)在才知道的？或者達到當(dāng)時要原告撤訴的目的？如果是這樣的話，這還叫行政機關(guān)嗎？完全是為了某一目的而欺騙老百姓。 三、被告作出撤銷《協(xié)調(diào)意見》的具體行政行為違反政府信賴保護原則，應(yīng)予撤銷。 行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可，這是現(xiàn)代行政法制原則中信賴保護原則的具體體現(xiàn)。2004年7月1日起施行的《行政許可法》第8條明確規(guī)定了信賴保護原則：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！痹撛瓌t的基本涵義是行政機關(guān)對自己的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。《行政許可法》還規(guī)定：行政行為作出后，只有在事后發(fā)現(xiàn)有較嚴重的違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變此種行為時，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。但由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。具體到本案，被告可以撤銷的法定理由沒有出現(xiàn)：1、原告沒有過錯；2、被告作為規(guī)劃部門，作出規(guī)劃決定也沒有違反法律規(guī)定；3、被告對6―7軸一樓地塊確定為營業(yè)用途也沒有對社會、公共利益造成重大損失。因此，被告不得撤銷自己對原告作出的行政許可，被告擅自撤銷自己作出的行政許可違反了《行政許可法》第8條規(guī)定的信賴保護原則，是典型的違反政府信賴保護原則的案例。 還有一個法律后果，被告也許沒有想到，原告已按被告給出的規(guī)劃進行了建設(shè)，被告現(xiàn)在撤銷自己作出的規(guī)劃許可，對于沒有過錯的行政相對人，被告應(yīng)承擔(dān)賠償?shù)姆珊蠊? 四、關(guān)于被告認為撤銷《協(xié)調(diào)意見》的行為不屬于具體行政行為的問題。 被告在其答辯狀中認為：撤銷協(xié)調(diào)意見不屬于具體行政行為。但其認為不屬于具體行政行為的理由又讓人難以理解，不知被告想講什么？大概被告認為協(xié)調(diào)意見無法生效，因此被告撤銷協(xié)調(diào)意見的行為就不屬于具體行政行為？那么被告認為被告的何種行為才是行政行為？撤銷協(xié)調(diào)意見的行為又是什么行為呢？當(dāng)初簽訂協(xié)調(diào)意見時沒有想到無法生效，現(xiàn)在又覺得無法生效了，難道當(dāng)時簽訂協(xié)議的時候法律依據(jù)是不一樣的嗎？事實上是什么依據(jù)和條件都沒變，變的是被告的想訂就訂、想撤就撤的強權(quán)心態(tài)，翻手為云、覆手為雨的濫用職權(quán)。這是自相矛盾而又強詞奪理。 這個問題本來不應(yīng)該成為本案討論的問題，但被告請求法庭駁回原告起訴的理由就是認為被告撤銷協(xié)調(diào)意見的行為不是具體行政行為，因此，原告有必要作一陳述：根據(jù)應(yīng)松年主編的《當(dāng)代中國行政法》對“行政行為”的概念是：行政行為是國家行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織和個人具有行政職權(quán)因素的行為，包括行政法律行為，準(zhǔn)行政法律行為和行政事實行為。并且理論界和法院在審理過程中對行政行為的認定愈來愈趨向于廣泛。被告是履行規(guī)劃管理職能的政府行政機關(guān)，其在對原告作出規(guī)劃許可的承諾時，依據(jù)的是法律規(guī)定的其具有行政規(guī)劃管理的職能，不然，其也無權(quán)作出規(guī)劃審批。同理，不管其現(xiàn)在作出撤銷協(xié)調(diào)意見的理由是否合法，是否具有法律依據(jù)和法定情由，其作出撤銷的行為是對自己行政管理職能某一職權(quán)的否定，否定與肯定的行為同樣屬于被告的具體行政行為，并直接影響到行政相對人的利益。因此，被告撤銷協(xié)調(diào)意見的行為是具體行政行為這是確定無疑的。 綜上，原告認為：本案是不該發(fā)生的一個案例，被告這樣的隨意行政，完全是不懂現(xiàn)代行政法的基本常識造成，這是還存在在某些行政機關(guān)身上的一個通病，以為行政職權(quán)是可以拿來濫用的，老百姓的利益，想給你就給你，想拿掉就可以隨時給你拿掉，而不須承擔(dān)任何法律后果，殊不知現(xiàn)在的行政法已經(jīng)越來越完善，行政機關(guān)已經(jīng)不是沒有任何制約。我們建議被告能通過這個案子好好地對自己的行為進行反思。被告行為的違法性如此明顯，是典型的違反《行政許可法》信賴保護原則的案例。這個案件如果不被撤銷，將是蘭溪法治上的一個笑話。我們希望能夠通過法院的公正審理來對本案的事實進行拔亂反正，還老百姓一個公道。這也是為社會各方面提供一次良好教育的機會，也是對蘭溪法制環(huán)境的一個極大的推動。 請法庭依法審理，支持原告的訴訟請求。 原告訴訟代理人： 浙江京衡律師事務(wù)所： 黃海萍 律師 二00五年五月十七日